Socialrådgiveren nr. 9, 7. maj 2009
Kommunerne kører jævnligt kampagner for at opfange sociale bedragere. Men det er ikke længere enkelt at afgøre, om en person er enlig, for nutidens forældre lever i en kompleks familiestruktur. Reglerne for tilskud er med andre ord forældede.
Af Nina Hielmcrone, cand.jur., lektor ved Aalborg Universitet
Forleden forlød det i Radioavisen, at Århus Kommune havde hyret pensionerede politifolk til at overvåge enlige forsørgere. De kører rundt og holder øje med, hvilke biler der holder uden for bopælen om natten. Formålet er at afsløre, om der er nogen, der modtager sociale ydelser som enlige, selv om de i virkeligheden ikke er berettiget til dem.
En ny kampagne er i gang. Vi har haft rigtig mange tilsvarende kampagner, siden vi første gang fik begrebet “reelt enlig” i børnetilskudsloven i 1973.
Der er uden tvivl mennesker, der fifler med fiktive adresser, og som bevidst snyder det offentlige, men det billede, der tegnes i medierne, er ikke i alle tilfælde så enkelt, som det fremstilles.
Der er især to forhold, der savnes i debatten: Dels at det centrale begreb “reelt enlig” er meget uklart, dels at begrebet stammer fra en tid, hvor familiestrukturen og de familieretlige regler så helt anderledes ud end i dag.
Begrebet “reelt enlig”
Begrebet stammer oprindelig fra ændringer i børnetilskudsloven i 1973. For at være berettiget til ordinært og ekstra børnetilskud skal modtageren være reelt enlig, det vil sige at ikke kun ægteskab men også det at leve i et ægteskabslignende forhold betyder, at man ikke er berettiget. Et af problemerne er, at det ikke er ganske enkelt at afgøre, om der er tale om et “ægteskabslignende forhold”. Begrebet er omfattet af så ubestemte kriterier, at det også for kommunen kan være vanskeligt at afgøre, om betingelserne er opfyldt.
Vejledningen til børnetilskudsloven angiver, at “En person, der ikke er gift, anses kun for enlig, hvis pågældende ikke lever i ægteskabslignende forhold med den anden af forældrene eller med en anden person. Der foreligger et ægteskabslignende forhold, når der er fælles husførelse og tale om et samlivsforhold, der kan føre til ægteskab eller registreret partnerskab efter dansk ret.”
Et ægteskabslignende forhold defineres således som et praktisk og/eller økonomisk fællesskab svarende til det fællesskab, som vores ægteskabslovgivning bygger på. Når en person anses for at leve i et ægteskabslignende forhold og dermed ikke er berettiget til børnetilskud som enlig forsørger, er tanken, at vedkommende ganske vist ikke er omfattet af ægteskabslovgivningens retlige forsørgelsespligt- og ret, men at der består en faktisk forsørgelse i form af økonomisk eller praktisk fællesskab. Man er altså ikke berettiget til tilskuddet, hvis man lever sammen med en person, som man ligeså godt kunne være gift med.
Ændringer i forældreskabet
Man kunne af debatten om socialt bedrageri få det indtryk, at det er meget enkelt at afgøre, om en person er enlig eller ej. Men især når der er tale om tidligere samlevende eller gifte med fællesbørn er det faktisk meget vanskeligt. Tidligere var både de retlige og faktiske forhold betydeligt klarere. Ved ægteskabsophør fik den ene af forældrene forældremyndigheden og dermed det retlige og også faktiske ansvar for børnene, mens den anden fik samværsret, det vil sige en ret til på nøje fastlagte tider at have besøg af børnene. Pengeforsørgelsen foregik ikke længere i fællesskab. Forældremyndighedsindehaveren stod for den faktiske forsørgelse af barnet, naturalforsørgel-sen, mens den anden af forældrene opfyldte sin forpligtelse ved at betale et specifikt bidrag.
Dette billede har ændret sig markant siden 1973. Hvor der er sket ændringer på det familieretlige område, er den retlige konstruktion af begrebet “enlig forsørger” i børnetilskudsloven imidlertid ikke ændret.
Ændringerne af reglerne om forholdet mellem forældre og børn, senest med forældreansvarsloven, har ikke kun afstedkommet en ændring af de retlige relationer mellem ugifte eller separerede forældre og deres børn. Sammen med udviklingen i kønsrollemønstrene – ved større inddragelse af fædrene i det praktiske ansvar for børnene – har de nye regler også bevirket, at forældre i langt større omfang oplever og efterlever ansvar for børnenes opdragel-se og opvækst, selv om de ikke har dem boende hos sig. Og den af forældrene, der har børnene boende, forventer også, at den anden tager del i de praktiske opgaver. Det vil i en række tilfælde betyde, ikke blot at forholdet til børnene ændrer sig, men også at forholdet mellem de tidligere samlevende forældre ændrer sig. Når den anden af forældrene har – og tager – et større ansvar, kan der opstå en ny solidaritet mellem forældrene, der bygger på, at den anden betragtes som en ressource for børnene, og det kan derfor være vigtigt, at også den andens forhold gøres tålelige – med henblik på, at børnenes samvær med vedkommende bliver godt for børnene.
De socialretlige tildelingsregler
Hvis administrationen af de uklare socialretlige regler ikke skal undergrave de familieretlige bestræbelser, må konsekvensen være, at man, når man undersøger, om der er fællesskab om husførelse, må holde det adskilt fra deltagelse i opgaver omkring børnene. Man må skelne mellem reel omgåelse af ægteskab, det vil sige situationer, hvor parterne i realiteten fortsætter, som om de var gift, og situationer, hvor de har et – af samfundet opmuntret og tilstræbt – fællesskab om børn.
Hvornår en person i praksis ikke (længere) kan betragtes som enlig forsørger kan være overordentlig svært at afgøre. Den sociale Ankestyrelse har truffet principielle afgørelser om spørgsmålet, og der er i forbindelse med en lovændring i 1998 fremsat følgende bemærkningerne til lovforslag (nr. 89 af 1997):
Nogle af de faktorer, der især må lægges vægt på ved kommunens vurdering af, om pågælden-de er enlig forsørger, er, om pågældende skriftligt har erklæret sig som enlig forsørger, om der kan indgås ægteskab eller registreret partnerskab, om der er fælles folkeregisteradresse, bolig, økonomi, bankkonto, husholdning og fælles biologiske børn.
Af bemærkningerne – og af den praksis, der er på området – fremgår det, at de faktorer der lægges vægt på, er:
• om der er fællesbørn.
• hvor ofte (faderen) kommer i hjemmet.
• hvem der henter og bringer børn i daginstitution.
• om (faderens) navn står på døren.
• i hvis navn bil eller andre effekter er registreret.
• om der er bankkonti i begge forældres navn.
• om (faderen) hjælper med for eksempel indkøb.
• (faderens) boligforhold.
Det er således faktorer, der – set udefra – kan tolkes som tegn på samliv. Det problematiske i den forbindelse er, at disse faktorer ikke nødvendigvis er udtryk for det økonomiske og praktiske fællesskab, der kan paralleliseres med et ægteskab. Særligt problematisk kan det være, hvis manden har dårlige boligforhold – i visse tilfælde sågar er hjemløs. Det indebærer på den ene side, at samvær med børnene må foregå i deres og ikke i faderens hjem og på den anden side, at det vil bestyrke myndighedernes opfattelse: At der i realiteten er tale om samliv.
Det er tankevækkende, at det forhold, at parterne har fællesbørn, i sig selv betragtes som et moment, der tæller i retning af at statuere samliv. Set i lyset af udviklingen i familiestrukturen og de ændrede familiepolitiske regler skulle det snarere tolkes som et moment, der taler for, at der trods manglende samliv er et mere eller mindre vidtgående fællesskab. Socialpolitikken synes imidlertid på dette punkt at være stivnet i et 20-30 år gammelt billede af den enlige mor.
